L’article 60 du code des douanes déclaré contraire à la constitution

Les mesures prises avant la publication de la décision du Conseil Constitutionnel ne peuvent être contestées sur le fondement de cette inconstitutionnalité.

Que prévoit l’article 60 du code des douanes ?

L’article 60 du code des douanes, dans sa rédaction issue du décret n° 48-1985 du 8 décembre 1948, pose le principe général de l’autorisation des contrôles douaniers, aussi appelée « droit de visite ».
Il permet aux agents des douanes, de procéder au contrôle des marchandises, des moyens de transport et des personnes, en vue de la recherche de la fraude. Il ne précise toutefois pas les conditions particulières dans lesquelles peut s’exercer ce contrôle, notamment sa motivation ou sa justification préalable, ses circonstances et/ou son ampleur, sa limitation dans le temps et/ou dans l’espace.

Les dispositions de cet article confèrent ainsi aux agents des douanes un pouvoir discrétionnaire dans un domaine qui touche la vie privée des personnes et leur liberté de circulation, et leur permettent des ingérences particulièrement importantes (plus importantes même que celles dont peuvent se prévaloir d’autres services régaliens comme la police ou la justice).
Il a pu en résulter dans la pratique douanière une conception très large du droit de visite, avec des contrôles effectués en toutes circonstances, pour la recherche de toutes infractions douanières, en tout lieu public du territoire douanier, à toute heure du jour et de la nuit, et à l’encontre de toute personne se trouvant sur la voie publique, et ce sans qu’il soit nécessaire d’obtenir un accord de la personne concernée, ni l’autorisation préalable de l’autorité judiciaire, et ni de relever l’existence préalable d’un indice laissant présumer la commission d’une infraction.

Base de saisine du Conseil Constitutionnel

Le Conseil Constitutionnel avait été saisi en juin dernier par la Cour de Cassation d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) relative à la conformité de l’article 60 aux droits et libertés que la Constitution garantit.

Le requérant reprochait en particulier aux dispositions de l’article 60 de ne plus être adaptées à l’ordre juridique en permettant les contrôles, sans encadrement juridique de l’espace et du temps durant lequel une personne est immobilisée et son véhicule fouillé, et sans contrôle effectif de l’autorité judiciaire, le cas échéant par l’emploi de mesures coercitives, et qu’il en résulterait une méconnaissance de la liberté individuelle, de la liberté d’aller et de venir, du droit au respect de la vie privée et des droits de la défense (NB : Dans cette affaire, les douaniers avaient procédé à la fouille d’un véhicule à un péage et avaient découvert 47.000 euros en espèces dans l’habillage d’une portière, conduisant à l’interpellation du suspect pour blanchiment d’argent).

La question portait donc sur l’équilibre entre, d’une part, la liberté individuelle, le droit au respect de la vie privée et la liberté d’aller et venir, et d’autre part, la lutte contre la fraude, mais également en filigrane, sur la notification des droits aux personnes contrôlées, le contrôle douanier n’étant ni une retenue douanière ni une garde à vue.

Le Conseil Constitutionnel décide

Dans sa décision, le Conseil Constitutionnel rappelle et reconnait que la lutte contre la fraude en matière douanière, participe de l’objectif de valeur constitutionnelle de recherche des auteurs d’infractions, et justifie le principe des opérations de contrôle des marchandises, des véhicules ou des personnes par les agents des douanes en vue de la recherche des infractions douanières.

Le Conseil Constitutionnel relève toutefois qu’en ne précisant pas suffisamment le cadre applicable à la conduite de ces opérations, tenant compte par exemple des lieux où elles sont réalisées ou de l’existence de raisons plausibles de soupçonner la commission d’une infraction, le législateur n’a pas assuré une conciliation équilibrée entre, d’une part, la prévention des atteintes à l’ordre public et la recherche des auteurs d’infractions et, d’autre part, l’exercice des droits et libertés constitutionnellement garantis, au nombre desquels figurent la liberté d’aller et de venir et le droit au respect de la vie privée.

Le Conseil Constitutionnel a donc en conséquence déclaré les dispositions actuelles de l’article 60 contraires à la Constitution.

Quelle signification de la décision du Conseil Constitutionnel ?

La décision du Conseil Constitutionnel n’a rien de vraiment surprenant. Elle constitue en réalité l’aboutissement et la consécration de principes déjà dégagés par la Cour de Cassation auxquels le Conseil Constitutionnel fait d’ailleurs explicitement référence dans sa décision.
Si la Cour de cassation avait, dans un premier temps, permis aux agents des douanes d’étendre leur contrôle au sac à main d’une personne ou aux vêtements qu’elle porte, elle s’est efforcée depuis plusieurs années d’encadrer par sa jurisprudence la pratique douanière.

Ainsi, nombre de limitations étaient déjà acquises par cette jurisprudence, notamment en ce que les agents des douanes ne peuvent :
  procéder à la visite d’un véhicule stationné sur la voie publique ou dans un lieu accessible au public libre de tout occupant,
  procéder à une fouille à corps de la personne contrôlée (sauf en cas de flagrant délit conduisant à une retenue douanière)
  maintenir à leur disposition une personne que le temps strictement nécessaire au contrôle (sauf dans l’hypothèse où les conditions d’une retenue douanière sont réunies à l’issue du contrôle),
  recueillir que les déclarations faites en vue de la reconnaissance des objets découverts lors du contrôle (en l’absence d’un pouvoir général d’audition reconnu aux agents des douanes).
Il ne fait guère de doute que la Cour de Cassation a voulu faire reconnaitre ces limitations, en saisissant le Conseil Constitutionnel d’une QPC sur l’article 60.

On peut toutefois noter également la prudence du Conseil Constitutionnel qui a bien pris soin de ne pas remettre en cause la valeur constitutionnelle des contrôles douaniers, et de ne pas aller sur le terrain des voies de recours des contrôles, ni sous la mise sous contrôle d’une autorité judiciaire.
On peut également constater qu’il a voulu ménager la transition en donnant au législateur un an pour mettre en conformité les dispositions déclarées inconstitutionnelles (jugeant que l’abrogation immédiate aurait entrainé des conséquences manifestement excessives) et en ne permettant pas aux mesures prises antérieurement à sa décision d’être contestées sur le fondement de cette inconstitutionnalité.

Il faut s’attendre à quoi maintenant ?

Certains voient déjà dans l’invalidation par le Conseil Constitutionnel de l’article 60 du code des douanes un saut dans le vide et une catastrophe pour notre sécurité et n’hésitent pas à déclarer que les trafiquants de drogues ou d’armes en sont les grands gagnants et pourront désormais circuler sur le territoire sans être inquiétés.

Il s’agit en réalité plus d’un enjeu de modernisation pour les douanes et beaucoup s’attendaient à une telle décision, y compris à la Direction Générale des Douanes.

Il faut s’attendre à ce que le législateur rédige un nouvel article 60 en prenant en compte les principes déjà dégagés par la Cour de Cassation, et dont il résulte finalement que les pouvoirs des agents des douanes se limitent aux strictes opérations de visite, qui comprennent le contrôle de la marchandise, du moyen de transport ou de la personne, la consignation, dans un procès-verbal, des constatations faites et renseignements recueillis, ainsi que, le cas échéant, les saisies et la rédaction du procès-verbal afférent.

D’une manière générale, le nouveau texte devrait prévoir pour quels motifs un tel contrôle peut intervenir, dans quels lieux il peut être réalisé, quelle peut être sa durée, s’il peut en être conservé des traces etc, autant d’ajustements pour garantir et sécuriser les procédures douanières, qui iront très vraisemblablement dans le sens d’une meilleure conciliation de l’équilibre entre libertés individuelles et lutte contre la fraude.

D’ici le 1^er septembre 2023 et la finalisation du nouveau texte, il faut également s’attendre à ce que l’administration des douanes commence son adaptation et la formation de ses agents sur la conduite des contrôles dans le cadre de la jurisprudence existante, l’article restant applicable entre temps. Les détenteurs légaux d’armes (chasseurs, tireurs, collectionneurs) vont respirer un peu en espérant moins de tracasseries à leur encontre.

Références  Plaidoiries ;  Texte de la décision ; Jurisprudence de la Cour de Cassation :  Cour de cassation, Chambre criminelle, du 26 février 1990, 87-84.475, Publié au bulletin - (legifrance.gouv.fr) ;  Cour de cassation, Chambre criminelle, 12 novembre 2015, 15-83.714,, Publié au bulletin - (legifrance.gouv.fr) ;  Cour de cassation, Chambre criminelle, 13 juin 2019, 18-83.297, Publié au bulletin - (legifrance.gouv.fr) ;  Cour de cassation, Chambre criminelle, 18 mars 2020, 19-84.372, Publié au bulletin - (legifrance.gouv.fr) ;  Cour de cassation, Chambre criminelle, 26 janvier 2022, 21-84.228, Publié au bulletin - (legifrance.gouv.fr) ;  Arrêt Cass. 23/2/2022, 21-85.050 (lamyline.fr) ;  Arrêt Cass. 21/9/2022, 21-12.117 (lamyline.fr) ;  Arrêt Cass. 21/9/2022, 21-12.118 (lamyline.fr).

Rel. L-26/10/22